「关注」城市建筑垃圾处理项目投融资模式解析（下）

  特许经营、PPP以及政府购买服务等三种模式作为当下各地政府探索建筑垃圾处理项目的主流模式，通过协同政府和社会资本双方合作，在推进建筑垃圾处理及资源化利用的同时，也都能够不同程度地实现“政府引导，市场运作”的政策要求。此外，伴随着我国建筑垃圾处理产业的持续不断的发展，一批专营建筑垃圾处理的专业企业也得以加快速度进行发展壮大，随之而生的是建筑垃圾处理市场化运营模式的探索和建立。特许经营、PPP、政府购买服务以及市场化运营，作为当下建筑垃圾处理市场上的主流模式，在共同促进建筑垃圾处理产业良性发展的同时，也在不断的项目实践中形成了各自的模式特点和内涵。

  在特许经营模式下，政府方和社会企业基于建筑垃圾处理项目存在着双重关系，即授权与被授权关系，以及监督与被监督关系。政府方将由建筑垃圾处理项目的组织方或实施方转变为授权方和监管方，重点负责项目的前期论证、社会企业的采购以及项目的监督检查等工作。通过特许经营权的授予，中标社会企业获得特定时间和范围内的建筑垃圾处理经营权限，在开展建筑垃圾处理的同时获取相应的政府付费和其他使用者付费，并接受有关部门的监督考核。

  通过收集、整理特许经营类相关项目的招标文件等有关的资料，现将近年来较为典型的建筑垃圾处理及资源化利用特许经营项目信息整理如下：

  一是项目总投资规模较大，和生活垃圾、餐厨垃圾相比，此类项目常常伴随着较大规模的前期投资建设，如建筑垃圾处理厂或再生产品生产线等；

  二是项目现时性较强，近几年来新开展的特许经营类建筑垃圾处理及资源化利用项目不胜枚举；

  三是建筑垃圾处理价格缺乏统一标准，由于各地建筑垃圾处理市场的处理需求、技术工艺技术要求以及产出情况等均不一致，建筑垃圾处理的处理服务单价也难以统一；

  四是特许经营期限一般较长，考虑到特许经营类项目一般需要较大的先期建设投入，同时考虑到此类项目的公益性，特许经营期限一般在15年至30年。

  在PPP模式下，政府方和社会企业作为建筑垃圾处理PPP项目的合作双方共同推进项目的建设运营。政府方主要负责做好项目的前期论证、社会资本方采购以及项目执行期的监督考核等工作，同时根据考核结果对项目公司给与必要的建筑垃圾处理可行性缺口补助，而社会资本方在此类项目中则承担主要的投资、建设及运营等任务，并获取相应的使用者付费及政府付费。

  基于财政部政府和社会资本合作中心平台信息，现将我国各地近年来开展的建筑垃圾处理类PPP项目信息整理如下：

  一是项目数量较少。相比于生活垃圾、餐厨垃圾，严格意义上的建筑垃圾处理PPP项目基本如上表所示，项目数量较少且主要集中在2016年、2017年左右；

  二是项目投资规模较大。建筑垃圾处理PPP项目常常涉及垃圾处理厂房、生产线等建设内容，与特许经营项目相似；

  三是项目回报机制以使用者付费为主，以可行性缺口补助为辅。此类PPP项目意在充分挖掘建筑垃圾的资源化利用效益，因此单纯的政府付费项目较少；

  项目建设内容：厂房及车间建设，包括封闭破碎车间、混凝土砖生产车间、机修车间、原料库、成品库、科研中心办公楼、原料堆场、成品堆场等辅助生产及配套设施；再生产品生产线的建设及购置，包括移动破碎站、混凝土道路砖等建筑垃圾再生产品生产线；车辆及其他设备的购置，包括密闭建筑垃圾清运车辆以及地磅、实验化验设备、办公等机械设备。

  项目回报机制：“使用者付费”，主要包括建设垃圾生产者支付的垃圾处理服务费，单价为16.9元/吨，以及建筑垃圾再生产品的出售收益。

  宝丰县住房和城乡规划建设局受宝丰县人民政府委托担任本项目的实施机构，经过公开采购，确定宝丰县天誉建筑工程施工有限公司作为本项目的中标社会资本方。宝丰县天誉建筑工程施工有限公司独资成立项目公司，并由项目公司负责设计、融资、建设和运营建筑垃圾资源化处置设施，并提供《宝丰县城市总体规划2001-2020》确定的宝丰县城区范围内的建筑垃圾的收集、清运、处置服务，同时获取由建筑垃圾的生产者等单位支付的使用者付费及项目再生产品的出售收入。项目合作期届满，特许经营权自动终止，项目所涉设施、资产归社会资本方所有。

  本项目设计年清运建筑垃圾量为50万吨，年回收处理利用建筑垃圾规模为20万吨，但是考虑到项目处理需求具有较大的不确定性，建议在项目方案或合同等文件中设置建筑垃圾基本量。保底处置量需要综合项目各方面因素准确测算得出，并基于此设置不同情况下的结算方案，从而实现对项目盈利的平衡与控制。

  同特许经营项目一样，本项目作为使用者付费项目，在项目收入的来源和稳定性等方面均存在着较大的不确定性，同时再生产品未来的销售行情及价格也存在较大变动，因此有必要针对本项目投融资结构特点设计灵活适宜的调价机制。调价机制除应考虑传统的经营成本上涨等影响因素，还需要关注再生产品销售收益的影响。

  对于以本项目为代表的建筑垃圾处理PPP类项目，如何开展绩效考核是需要特别考虑的问题。建筑垃圾处置量固然是此类项目绩效考核关注的核心内容，但是环境效益和资源再利用影响也是此类项目重要的绩效内容。从这个意义上来说，项目绩效考核指标可从两方面出发：一是设置如污水、固废、废气、噪声等构成的环境类考核指标，二是设置资源化利用率、运营管理要求及制度落实要求等构成的非环境类考核指标。综合项目的环境效益和非环境效益，实现项目成果与政府付费的挂钩，以此来实现对于此类项目的合理完善的绩效考核。

  在政府购买服务模式下，政府方和建筑垃圾处理企业的合作伙伴关系相对来说还是比较简单，双方的合作属于建筑垃圾处理市场上的服务买卖。政府方作为当地建筑垃圾处理服务的采购方，担负着项目前期论证、服务企业的选择以及对中标社会资本处理服务的成果考核及付费。作为政府购买服务的服务商，相关的社会企业则有义务完成约定范围的建筑垃圾处理服务，并有权利获取相应的收益。

  通过收集、整理政府购买服务类的建筑垃圾处理项目的有关的资料，现将近年来较为典型的建筑垃圾处理政府购买服务项目信息整理如下：

  一是项目服务内容较为简单，此类项目的项目内容不同于特许经营类项目或PPP项目，一般仅包括约定范围内的建筑垃圾的收运、处置等服务，对于建筑垃圾的资源化利用方面要求不高；

  二是此类项目的投资规模较小，主要涉及一些垃圾收运车辆、设备的购置等费用；

  三是此类项目的服务年限一般较短，一般为3年以下，相比于特许经营类项目及PPP项目具有“短平快”的特点。