城市建筑垃圾处理项目投融资模式解析（下）

  摘要：城市建筑垃圾具有环境危害性大、资源再使用价值高等特点，推进城市建筑垃圾处理及资源化利用对于城市的可持续发展大有裨益。目前，我国各地开展建筑垃圾处理项目所采用的投融资模式最重要的包含政府主导下的特许经营、政府购买服务和PPP等模式，以及社会企业主导的市场化运营模式。本文将综合参考各地建筑垃圾处理政策，结合项目实践案例对建筑垃圾处理投融资模式问题进行解读、分析和总结。

  在PPP模式下，政府方和社会企业作为建筑垃圾处理PPP项目的合作双方一同推进项目的建设运营。政府方主要负责做好项目的前期论证、社会资本方采购以及项目执行期的监督考核等工作，同时根据考核结果对项目公司给与必要的建筑垃圾处理可行性缺口补助，而社会资本方在此类项目中则承担主要的投资、建设及运营等任务，并获取相应的使用者付费及政府付费。

  基于财政部政府和社会资本合作中心平台信息，现将我国各地近年来开展的建筑垃圾处理类PPP项目信息整理如下：

  一是项目数量较少。相比于生活垃圾、餐厨垃圾，严格意义上的建筑垃圾处理PPP项目基本如上表所示，项目数量较少且大多分布在在2016年、2017年左右；

  二是项目投资规模较大。建筑垃圾处理PPP项目常常涉及垃圾处理厂房、生产线等建设内容，与特许经营项目相似；

  三是项目回报机制以使用者付费为主，以可行性缺口补助为辅。此类PPP项目意在充分挖掘建筑垃圾的资源化利用效益，因此单纯的政府付费项目较少；

  项目建设内容：厂房及车间建设，包括封闭破碎车间、混凝土砖生产车间、机修车间、原料库、成品库、科研中心办公楼、原料堆场、成品堆场等辅助生产及配套设施；再生产品生产线的建设及购置，包括移动破碎站、混凝土道路砖等建筑垃圾再生产品生产线；车辆及别的设备的购置，包括密闭建筑垃圾清运车辆以及地磅、实验化验设备、办公等机械设备。

  项目回报机制：“使用者付费”，最重要的包含建设垃圾生产者支付的垃圾处理服务费，单价为16.9元/吨，以及建筑垃圾再生产品的出售收益。

  宝丰县住房和城乡规划建设局受宝丰县人民政府委托担任本项目的实施机构，经过公开采购，确定宝丰县天誉建筑工程施工有限公司作为本项目的中标社会资本方。宝丰县天誉建筑工程施工有限公司独资成立项目公司，并由项目公司负责设计、融资、建设和运营建筑垃圾资源化处置设施，并提供《宝丰县城市总体设计2001-2020》确定的宝丰县城区范围内的建筑垃圾的收集、清运、处置服务，同时获取由建筑垃圾的生产者等单位支付的使用者付费及项目再生产品的出售收入。项目合作期届满，特许经营权自动终止，项目所涉设施、资产归社会资本方所有。

  本项目设计年清运建筑垃圾量为50万吨，年回收处理利用建筑垃圾规模为20万吨，但是考虑到项目处理需求具有较大的不确定性，建议在项目方案或合同等文件中设置建筑垃圾基本量。保底处置量需要综合项目各方面因素准确测算得出，并基于此设置不一样情况下的结算方案，以此来实现对项目盈利的平衡与控制。

  同特许经营项目一样，本项目作为使用者付费项目，在项目收入的来源和稳定能力等方面均存在着较大的不确定性，同时再生产品未来的销售行情及价格也存在较大变动，因此有必要针对本项目投融资结构特点设计灵活适宜的调价机制。调价机制除应考虑传统的经营成本上涨等影响因素，还要关注再生产品营销售卖收益的影响。

  对于以本项目为代表的建筑垃圾处理PPP类项目，怎么样开展绩效考核是需要非常考虑的问题。建筑垃圾处置量固然是此类项目绩效考核关注的核心内容，但是环境效益和资源再利用影响也是此类项目重要的绩效内容。从这个意义上来说，项目绩效考核指标可从两方面出发：一是设置如污水、固废、废气、噪声等构成的环境类考核指标，二是设置资源化利用率、运营管理要求及制度落实要求等构成的非环境类考核指标。综合项目的环境效益和非环境效益，实现项目成果与政府付费的挂钩，以此来实现对此类项目的合理完善的绩效考核。

  在政府购买服务模式下，政府方和建筑垃圾处理企业的合作伙伴关系相对来说还是比较简单，双方的合作属于建筑垃圾处理市场上的服务买卖。政府方作为当地建筑垃圾处理服务的采购方，担负着项目前期论证、服务企业的选择以及对中标社会资本处理服务的成果考核及付费。作为政府购买服务的服务商，相关的社会企业则有义务完成约定范围的建筑垃圾处理服务，并有权利获取相应的收益。

  通过收集、整理政府购买服务类的建筑垃圾处理项目的有关的资料，现将近年来较为典型的建筑垃圾处理政府购买服务项目信息整理如下：

  一是项目服务内容较为简单，此类项目的项目内容不同于特许经营类项目或PPP项目，一般仅包括约定范围内的建筑垃圾的收运、处置等服务，对于建筑垃圾的资源化利用方面要求不高；

  二是此类项目的投资规模较小，主要涉及一些垃圾收运车辆、设备的购置等费用；

  三是此类项目的服务年限一般较短，一般为3年以下，相比于特许经营类项目及PPP项目具有“短平快”的特点。

  项目服务期限：2年；项目建设内容：不包括建设内容，但是对于社会资本单位的建筑垃圾处理相关设置的规模参数存在要求，如垃圾倾倒场地不少于30亩等；项目运营内容：主要是对合作市城区内的建筑垃圾进行收运、消纳和处理，年建筑垃圾处理量大概在20万吨/年；项目回报机制：政府方支付的服务费，建筑垃圾处理单价为15元/吨。

  甘肃省合作市综合执法局在甘肃省合作市人民政府的授权下，作为项目的实施机构。鉴于甘肃合作市建筑垃圾处理行业缺乏可供选择的企业，因此甘肃省合作市综合执法局采用单一来源采购的形式确定甘南州热力巴盟建材有限责任公司作为本项目的中标单位。由甘南州热力巴盟建材有限责任公司负责开展对于合作市城区内建筑垃圾的收运、处置管理。根据甘南州热力巴盟建材有限责任公司服务期间实际处理的垃圾数量，由实施机构按照约定的处理单价支付单价约15元/吨的服务费。

  不同于特许经营模式和PPP模式，政府购买服务主要解决的是地方基础公共服务的供给问题，模式适用要求比较高，一般适用于建设内容较少，服务内容及服务范围均较为明确的项目。考虑到未来的建筑垃圾处理及资源化项目对于基本处置服务以外的资源化利用方面要求慢慢的升高且具体服务边界存在比较大不确定性的趋势特点，是不是适合采用政府购买服务模式开展相关项目，是项目实施者第一步是要考虑的问题。

  传统政府购买服务模式下，对于建筑垃圾的处理其实是停留在收运、填埋、消纳等传统方式，缺乏更进一步实现真正的资源化处理利用的根本动力。在新的政策要求下，建筑垃圾处理购买服务项目的服务内容能否实现产业上的后端延伸，以及能否多大程度上实现建筑垃圾的资源化利用，需要在项目合作初始就予以明确。

  在市场化运作模式下，政府方直接参与建筑垃圾处理项目的程度较小，主要扮演市场的一般监管者的角色。建筑垃圾处理企业在获得相应的营业许可之后，即可自主开展建筑垃圾处理经营业务，基于市场供需关系获取建筑垃圾处理业务资源，利用自身专业能力和技术开展建筑垃圾处理，生产建筑垃圾再生产品，并获取建筑垃圾生产者的处理服务费以及建筑垃圾的再生产品出售收益。

  伴随着我国建筑垃圾处理市场需求的逐步扩大，我国陆续出现了一批主营建筑垃圾处理的企业，整个建筑垃圾处理及资源化利用产业也得以持续不断的发展。自2018年以来，根据《建筑垃圾资源化利用行业规范条件》《建筑垃圾资源化利用行业规范条件公告管理暂行办法》等文件的指导，经企业自愿申报、省级主管部门审核、专家评审、网上公示等程序，工信部陆续筛选出了三个批次符合《建筑垃圾资源化利用行业规范条件》的企业名单，对我国建筑垃圾处理行业的专业化进程起到了促进作用。

  作为江苏省唯一一家获工信部资格审批的建筑垃圾处理企业，苏州市建筑材料再生资源利用有限公司同时获得苏州市政府对其在苏州市区范围内开展建筑垃圾的收运、处置及再利用的授权，并主要是做苏州市区建筑垃圾的收集、处置以及再生建材的生产、销售等业务。

  在市场化运作模式下，苏州市建筑材料再生资源利用有限公司基于自身的厂房、处理设备等设施，独立开展建筑垃圾处理业务运营。该公司和苏州市内具有建筑垃圾处理需求的单位或企业平等合作，互惠互利，通过专业的建筑垃圾处理服务获取相应的处理服务费用，同时通过国内先进的生产技术，以收运的建筑垃圾为原料生产再生砖、再生骨料等再生产品，并取得产品出售收益。

  市场化运作模式下，政府对于项目本身的把控力度相比于特许经营等模式较弱，政府部门的角色也对政府监管的深入程度有所限制。然而考虑到建筑垃圾处理项目往往具备较大的公益性，对城市的可持续发展较为重要，因此政府部门对此类企业及项目的监管应略强于一般行业监督管理，以保证建筑垃圾处理事业的社会效益。

  考虑到我国建筑垃圾处理市场尚未成型，价格体系也缺乏规范标准，对于建筑垃圾生产者而言，建筑垃圾处理费往往是一笔额外的“负担”，在这种情况下，建议政府有关部门对建筑垃圾处理价格的定价等问题给与一定指导，以在合理范围内保证建筑垃圾处理企业投入和回报的平衡，促进其业务开展的积极性。

  缺少了政府部门的深入参与，缺乏规范的监管和考核，建筑垃圾处理企业能否按照有关标准严格开展垃圾处理业务，注重自身经济效益与社会效益的统一，而非盲目追求经济利益，对建筑垃圾“取其精华”式的处理，是值得行业主管部门关注的重要问题。

  城市建筑垃圾是横亘在城市环境发展面前的巨大障碍，但同时它也是内在价值丰富的城市矿产，推动建筑垃圾处理及资源化利用产业高质量发展，对发展循环经济、推进节能减排和实施可持续发展战略、促进经济社会健康可持续发展具备极其重大意义。坚持统筹规划，加强政府引导，推进公司参与实施是建立完整建筑垃圾处理和资源化利用体系，深入推动建筑垃圾减量化、无害化、资源化的必由之路。如何利用好特许经营、PPP、政府购买服务等政企合作投融资模式，以及如何有效推进建筑垃圾处理产业的市场化进程，进而开展好每一个建筑垃圾处理项目，是政府有关部门、社会企业和咨询机构等项目参与者都值得深思的问题。

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