PPP案例 宁波市厨余垃圾处理厂项目

  5月1日起，新修订的《北京市生活垃圾管理条例》已正式施行。与此同时，全国多地也陆续进入垃圾分类“强制时代”。随着经济发展和人民生活水平的逐步的提升，我国生活垃圾产生量逐年增加，推行垃圾分类能够大大减少各种有毒物质对土壤和空气的污染，有利于变废为宝节约世界资源。以家庭为单位做垃圾分类后，后续垃圾将会被怎样回收处理，是广大群众关心的热点话题。

  本项目已成为国内固废行业第一个以三星绿建设计、建设标准为基础设计和建设的项目，也是宁波市首个工业绿建三星项目。

  宁波市世行贷款厨余垃圾处理厂PPP项目选址于宁波市鄞州区洞桥镇宣裴村，新建项目占地面积约72728平方米，采用PPP模式实施。

  项目建设规模为处理厨余垃圾800吨/日，分两期实施，总投资37660万元，其中一期厨余垃圾设计处理规模400吨/日，投资30066万元。主要建设内容有厨余垃圾接受与预处理系统、厌氧发酵系统、除臭系统、污水处理系统、沼气提纯系统。厨余垃圾采用工艺：预处理（机械分选）＋干式厌氧发酵（立式干式厌氧）＋沼气净化制天然气（湿法＋干法脱硫＋变压吸附脱炭提纯）。

  一期建设资产金额来源包括项目公司注册资本金9020万元，市财政局通过世界银行美元贷款14000万向项目企业来提供了该项目100％的机电设施投资及50％的土建部分投资，市财政部门还另外向厨余厂项目企业来提供CDM全球碳减排基金贷款6000万元，项目公司需融资资金仅剩余1042万元。

  宁波是中国经济发达的东南沿海重要的港口城市。随着城镇化进程快速推进，宁波市中心城区生活垃圾量持续增长，处理压力慢慢的变大。宁波市世行贷款厨余垃圾处理厂PPP项目作为世行贷款宁波市城镇生活废弃物收集循环利用示范项目的子项目，提供宁波市生活垃圾分类后产生的厨余垃圾和农贸市场垃圾资源化利用及无害化处理服务，实现真正意义上的循环利用，是宁波市生活垃圾分类顺利推进的重要设施保障。

  为充分发挥社会资本方的专业优势，提高建设、运营管理效率，该项目社会资本选择采用两阶段招标模式。

  (2)潜在社会资本根据技术方案征集及资格预审文件的要求提交技术 方案及资格预审申请文件。

  (3)技术方案评审及资格预审结果，按规定通知提交技术方案及资格 预审申请文件的潜在社会资本。

  (4)对通过技术方案评审及资格预审的潜在社会资本，召开技术方案澄清会，分别对其各自的技术方案提出修改意见以达到同一用户界面水平，潜在社会资本以书面形式同意技术方案修改意见。

  (3)第一阶段已入围社会资本根据招标文件要求，提交最终的技术及商务方案响应文件；评审专家小组对技术及商务方案进行评审，并综合评分，出具评审报告。

  (5)实施机构对招标结果及相关文件进行公示，经市政府审核同意后，实施机构与中选社会资本签署《PPP项目合同》。

  (6)成立项目公司，由项目公司与实施机构签署关于承继《PPP项目合同》项下所有权利和义务的补充合同。

  根据市政府授权，宁波市城市管理局（下称“市城管局”）为该项目的实施机构，宁波市垃圾分类管理办公室（下称“市分类办”）为具体操作单位。通过招标，实施机构与中标的社会投资人与政府出资代表成立的项目公司签署《PPP项目合同》，项目公司自行承担相应的责任、风险和费用，负责厨余垃圾处理厂的设计、融资、投资、建设、运营和维护。

  PPP合作期内，项目公司依据《PPP项目合同》的规定提供垃圾处理服务，并向政府收取厨余垃圾处理服务费用，以收回投资，并获取合理回报。实施机构对垃圾实行最低供应量保底，一期按设计能力的60％即240吨/日，二期工程按一期90%加二期60％的设计能力即600吨/日保证。

  PPP合作期届满后，项目公司将该项目所有设施完好、无偿地移交给实施机构或其指定机构。

  项目公司的注册资本为总投资的30％，注册资本金额为9020万元，其中市政投资公司出资3608万元，持股票比例40％；首创环保出资5412万元，持股票比例60％。

  市财政局向项目企业来提供一笔以美元计价的世界银行贷款，该贷款包括该项目100％的机电设施投资及50％的土建部分投资，实行实报实销制，融资期限为20年，其中宽限期３年，采用每年两次等额本金还本，融资利率为世行浮动利差贷款（VSL）。

  该项目的回报机制为“垃圾处理服务费＋沼气提纯收入”。项目公司的投资回报大多数表现政府支付的垃圾处理服务费，并以最低保底量保证了项目公司正常运营前提下的收回投资及合理的回报。

  社会资本方在采购阶段，对期初垃圾处理服务费单价及沼气提纯收入进行报价，中标后作为合同价格的一部分，在合作期间对双方均具有约束力。

  项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共同承担。

  方案从政策风险、法律风险、土地取得风险、建设风险、融资风险、运营风险、自然风险、经济风险等风险因素对PPP模式和传统政府采购模式作比较，评估PPP模式对该项目风险分配的优化，并对该项目风险进行识别，并对分配管理机制进行设定。

  第一部分为实施机构与项目公司之间围绕项目具体实施而签署的《PPP项目合同》。《PPP项目合同》重点阐述该项目所采用的PPP运作方式，目的是在政府与项目公司之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，确保项目全生命周期内的顺利实施；

  第二部分为由项目公司和该项目推进过程中的各有关主体签署的合同体系。包括项目公司与金融机构签署的《融资合同》、与实施工程单位签署的《工程总承包合同》、与监理机构签署的《工程监理合同》、与设备供应商 签署的《设备采购合同》、与保险机构签署的《保险合同》、与员工签署的《劳务合同》等。

  厨余垃圾处理的PPP项目没有成熟经验，怎么样去使用先进的技术，以及对运营质量的考核是项目实施成功的关键。在运营质量考核机制方面，该项目承袭了类似项目对有关技术要求的考核，包括废气、废渣、废水、噪声、恶臭及渗滤液的污染排放标准考核；同时政府及聘请的团队还创制了循环经济考核标准，即整个厨余垃圾项目应以减量和循环经济为目标，最大限度地减少出厂的固体废弃物量。当月出厂的固体废弃物量不高于当月进厂的厨余垃圾处理量的25％，出厂的固体废弃物中有机质含量不高于 5％，若由于市城管局提供的厨余垃圾质量和成分变化导致固体废弃物25％的控制指标难以实现，固体废弃物控制指标由市城管局与项目公司依照实事求是原则，在厨余垃圾绩效考核兑现时给予合理的认定，并约定试运营一年后，由具有专业资质的第三方机构提供检验测试数据，双方再就循环经济考核指标进行进一步商议和调整。上述做法，对于没有成熟经验可供参考的类似PPP项目，在运营考核方面具备极其重大的借鉴和指导意义。

  根据惯例，PPP项目的融资是社会资本投资人及其设立的项目公司承担的主要合同义务。为降低融资成本，宁波政府将世界银行贷款的优惠，以及CDM全球碳减排基金贷款的优惠政策在投资人招标阶段就作为项目招标的条件在招标文件中明确，为社会投资人减轻了融资的压力，社会投资人可以全部精力专注于项目的设计及施工优化，这在解决项目融资问题的同时，充分的发挥了社会投资人的智慧以及先进管理经验，以提供高品质的项目产品和项目运营服务。

  厨余垃圾的提供涉及相关的利益主体，项目公司负责垃圾收运在餐厨垃圾处理PPP项目中多有体现。若项目公司向厨余垃圾供应商直接收购，不仅项目公司在完成收集、运送过程中会有许多阻力，且厨余垃圾可能从其他渠道流失，因此该项目交易结构设计由政府向项目企业来提供厨余垃圾，解决了项目公司的后顾之忧，也体现了行业管理的工作由政府承担，风险由最能控制它的一方承担的原则。

  该项目另一创新点为项目公司需处理临近餐厨垃圾处理厂的废水和沼气。针对项目公司与餐厨垃圾处理厂可能由于废水及沼气处理产生争议的风险，设置了特殊的合同，作为《PPP项目合同》的附件之一，双方之间的风险一样能通过合同约定，政府作为监管者协助办理相应事宜。

  项目公司的投资回报主要体现为政府支付的垃圾处理服务费，并以最低保底量保证了项目公司正常运营前提下的投资收回及合理回报。该项目在收取垃圾处理服务费的同时，将沼气销售收入作为项目公司收入补充。政府促成项目公司与天然气公司签订沼气供销协议，按照投标时的初始价格，并根据物价变化在物价部门批准的前提下进行价格调整。沼气价格与垃圾处理服务费单价挂钩，使项目公司无论沼气供应数量或价格改变，项目运营均能获得适当回报，同时，由于将沼气收入与政府付费挂钩，政府付费也相应减少，未来将不断减轻政府的支付负担。这种方法，一定程度上实现了政府和社会资本方的“双赢”。

  由于在该项目实施前，国内没有专门针对厨余垃圾的处理厂，厨余垃圾处理都是在餐厨垃圾厂单独设立一条生产线，并没有单独建厂的相关经验，没有类似项目经验可供参考，存在较大的不确定性。同时，为体现循环经济理念，实现可持续发展，在垃圾分类尚不完善的前提下，该项目要求出厂固体废弃物的减量达到25％的循环经济指标，存在较大的技术难度。

  鉴于上述原因，该项目在采购阶段采用了两阶段招标法采购社会资本方。在第一阶段，通过技术方案征集及资格预审，明确项目边界条件，同时在花费少量成本的前提下，获得了多份优质的设计方案，极大降低了政府风险、成本和项目操作难度，收到了良好的效果，为项目第二阶段成功招标奠定基础，在充分发挥社会资本专业优势的同时，也将设计风险完全交由社会资本承担。因此，对于类似前期工作较为薄弱的项目，能够最终靠两阶段招标的方式，先确定技术方案，降低操作难度，更有利于在采购阶段明确相关技术、商务条件，促进合作条件的进一步明晰，以保障项目顺利落地。

  本书囊括 国家发展改革委已发布的三批62个PPP典型案例 ，涵盖能源、交通、水利、环保、市政等基础设施20多个细致划分领域，涉及BOT、BOO、TOT等实施方式，系统地介绍了各案例的交易结构设计、社会资本选择、投资回报模式、风险分配机制、绩效考核机制、合同管理体系等内容，并较为详细地分析了各案例的创新意义和借鉴价值。这些案例可为规范有序推广PPP模式提供可资借鉴的具体经验。

  《我们这样做PPP——政府与社会资本合作（PPP）金准案例与思考》（可点击图片购买）

  本书主要收录汇集了金准咨询刊载于国家发展改革委《中国投资》杂志及其他出版物的文章40余篇。文章所涉及的这些PPP项目绝大多数都是2014年国家大力倡导PPP以来所完成的重点项目，希望相关案例对业内有一定参考价值。

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