城市建筑垃圾处理项目投融资模式解析（上）

  摘要：城市建筑垃圾具有环境危害性大、资源再利用价值高等特点，推进城市建筑垃圾处理及资源化利用对于城市的可持续发展大有裨益。目前，我国各地开展建筑垃圾处理项目所采用的投融资模式主要包括政府主导下的特许经营、政府购买服务和PPP等模式，以及社会企业主导的市场化运营模式。本文将综合参考各地建筑垃圾处理政策，结合项目实践案例对建筑垃圾处理投融资模式问题进行解读、分析和总结。

  建筑垃圾是指在建筑物、构筑物拆除、新建、重建、维修、装修及自然灾害等过程中产生的各类废弃物，主要包括废混凝土块、沥青混凝土块、砖瓦、杂土等各类固体废弃物。

  伴随着我国城镇化建设进程的不断推进，我国每年产生的建筑垃圾数量也在不断增加，并长期占据城市垃圾总量超过40%的比例。相关数据显示，2018年我国共产生建筑垃圾约17亿吨左右，而根据住建部公布的相关数据，到2020年中国还将新建住宅约300亿平方米，届时我国建筑垃圾产生量将达到峰值，预计将突破30亿吨。

  城市中大量堆积的建筑垃圾不仅对于城市环境造成显著的危害，同时也是对于可回收资源的极大浪费。因此，如何有效推进城市建筑垃圾处理，以及怎样实现城市建筑垃圾回收再利用，是城市管理者们亟需面临的重要课题。

  相比于德国、日本等建筑垃圾处理产业较为发达的国家，我国的建筑垃圾处理行业起步较晚，建筑垃圾处理的工作方法和技术手段整体较为落后，在相当长的时间内，回填、填埋和露天堆放是我国处理建筑垃圾最主要的方式。

  近年来，随着我国各地建筑垃圾处理相关政策的不断出台以及行业认知的整体变革，建筑垃圾处理产业有了明显的进步，包括产业模式、技术手段等方面，但仍存在以下几个方面的主要问题：

  综合分析上述问题，我们不难发现，由于长期依赖政府的主导和支持，导致建筑垃圾处理产业缺乏技术革新和产业发展的主观动力，从而造成我国建筑垃圾处理行业技术手段陈旧，行业发展滞后，最终难以满足新的国情下建筑垃圾处理市场对于处理能力和资源化利用能力等方面的要求。

  因此，如何调整政府方在建筑垃圾处理工作中的自身定位，如何引导社会企业发挥其市场活力，如何改进建筑垃圾处理项目的运作模式及投融资模式，是推动我国建筑垃圾处理产业实现实质性进步的关键因素。

  事实上，对于如何更好地推进城市建筑垃圾处理项目的开展，尤其关于建筑垃圾处理项目的模式选择问题，我国各级政府已经先后出台了一系列的相关政策文件，对建筑垃圾处理项目的具体开展做出了相应的规范和说明。

  自2005年建设部颁布《城市建筑垃圾管理规定》以来，国家相关部门陆续出台过《循环经济发展战略及近期行动计划》（2013）、《建筑垃圾资源化利用行业规范条件》（2016）等一系列相关政策文件，对建筑垃圾处理和资源化利用的基本原则、相关要求等进行了阐述，但是对于建筑垃圾处理项目的具体运作未作细节性的明确。

  在中央政策文件的指导下，近年来我国各地政府陆续出台了一系列文件对区域建筑垃圾处理和资源化利用的相关问题进行了规范和明确，其中如何推进建筑垃圾处理市场化运作被各项文件均列为重要主题，包括湖南、河北、山东等省级政府出台的意见均明确要求建筑垃圾处理项目应加强政府引导和社会参与，并对项目的具体运作模式做出了规定。

  同时，在各省级政策文件的基础之上，多个市级政府也先后出台相关文件对建筑垃圾处理项目的运作模式做出了补充性、细节性的规范，如银川市对建筑垃圾综合处理单价做出了规定，西安市则对建筑垃圾处理项目的用地问题做出说明。

  总体而言，我国各地地方政府关于建筑垃圾处理及资源化利用的文件规定普遍呈现出以下特点：

  从范围上看，本轮政策影响较广。包括湖南、河南、河北、山东、江苏、浙江、贵州等地均专门出台了建筑垃圾处理相关意见，其他包括湖北等地也通过区域城市建设行动方案等形式对建筑垃圾的处理和利用做出了说明，本轮建筑垃圾处理相关政策的制定具有涉及区域众多，影响范围广泛的特点。

  从内容上看，本轮政策力度较大。以湖南省为例，2019年最新颁布的《湖南省人民政府办公厅关于加强城市建筑垃圾管理促进资源化利用的意见》设定了“2020年建筑垃圾资源化综合利用率达35%以上，基本形成建筑垃圾减量化、无害化、资源化利用和产业化发展体系”的总体目标，并针对建筑垃圾的源头减量、分类集运、规范处置、资源化利用及再生产品制造等方面均做出明确说明。目标明确，思路清晰，方法规范，态度坚定是本轮政策的普遍特点。

  从具体运作模式上看，“政府引导，市场运作”是本轮政策普遍认可的运作模式，其中特许经营、PPP模式以及政府购买服务等三种模式是目前各地建筑垃圾处理项目采用的主要模式。各地政策文件对于上述模式下的政府功能与责任、社会资本方资格条件、建筑垃圾处理价格标准等问题也做出了相应的说明。

  特许经营、PPP以及政府购买服务等三种模式作为当下各地政府探索建筑垃圾处理项目的主流模式，通过协同政府和社会资本双方合作，在推进建筑垃圾处理及资源化利用的同时，也都能够不同程度地实现“政府引导，市场运作”的政策要求。此外，伴随着我国建筑垃圾处理产业的不断发展，一批专营建筑垃圾处理的专业企业也得以快速发展壮大，随之而生的是建筑垃圾处理市场化运营模式的探索和建立。特许经营、PPP、政府购买服务以及市场化运营，作为当下建筑垃圾处理市场上的主流模式，在共同促进建筑垃圾处理产业良性发展的同时，也在不断的项目实践中形成了各自的模式特点和内涵。

  在特许经营模式下，政府方和社会企业基于建筑垃圾处理项目存在着双重关系，即授权与被授权关系，以及监督与被监督关系。政府方将由建筑垃圾处理项目的组织方或实施方转变为授权方和监管方，重点负责项目的前期论证、社会企业的采购以及项目的监督检查等工作。通过特许经营权的授予，中标社会企业获得特定时间和范围内的建筑垃圾处理经营权限，在开展建筑垃圾处理的同时获取相应的政府付费和其他使用者付费，并接受相关部门的监督考核。

  通过收集、整理特许经营类相关项目的招标文件等相关资料，现将近年来较为典型的建筑垃圾处理及资源化利用特许经营项目信息整理如下：

  一是项目总投资规模较大，和生活垃圾、餐厨垃圾相比，此类项目常常伴随着较大规模的前期投资建设，如建筑垃圾处理厂或再生产品生产线等；

  二是项目现时性较强，近几年来新开展的特许经营类建筑垃圾处理及资源化利用项目不胜枚举；

  三是建筑垃圾处理价格缺乏统一标准，由于各地建筑垃圾处理市场的处理需求、技术工艺要求以及产出情况等均不一致，建筑垃圾处理的处理服务单价也难以统一；

  四是特许经营期限一般较长，考虑到特许经营类项目一般需要较大的先期建设投入，同时考虑到此类项目的公益性，特许经营期限一般在15年至30年。

  项目建设内容：新增建筑垃圾处理厂一座，占地约60亩地，负责本区域内建筑垃圾的处理；新增建筑垃圾资源化处理生产线万吨骨料生产线万吨砂浆生产线万吨砌块生产线一条.

  项目运营内容：对曹妃甸区城区内所产生的建筑垃圾开展收运、管理以及对建筑垃圾的再利用处理等.

  项目回报机制：本项目的回报机制设计为建筑垃圾再生产品出售收益及政府补贴收益，其中政府补贴价格为27.8元/吨。

  在本项目中，唐山市曹妃甸区住房和城乡建设局在唐山市曹妃甸区人民政府的授权下，作为项目实施机构，通过公开招标的方式选择曹妃甸金融控股集团有限公司作为本项目的中标社会资本，并与其签订项目合同。由曹妃甸金融控股集团有限公司独资成立项目公司，同时实施机构授予项目公司关于建筑垃圾处理的特许经营权并与其签订特许经营协议。项目公司需要投资建设项目运营所需的垃圾处理厂以及相应的生产线，并按照特许经营协议约定的范围、标准提供建筑垃圾处理及资源化利用服务。特许经营期满后，由项目公司将项目相关资产及项目特许经营权均无偿移交实施机构或者相关部门。

  对于建筑垃圾处理及资源化利用特许经营项目，相比于建设部分，运营部分的范围和边界都相对显得更为模糊，包括需要处理的建筑垃圾的物理范围、类型范围（建筑垃圾种类繁多），以及资源化利用的再生产品包括哪些以及各自需要达到的产品标准等等，这都是本项目以及类似项目在项目开展初期需要确定的重要因素。

  本项目中政府对于特许经营企业提供的建筑垃圾处理服务支付每吨27.8元的政府补贴，由于我国对于建筑垃圾处理尚未形成统一明确的价格标准，因此建筑垃圾处理单价测算的合理性和准确度就显得至关重要，此外，特许经营相关协议还应设计处理价格的调价机制，需要说明的是，调价机制应全面考虑经济通胀引发的或非通胀引发的人工、电力、燃料等经营成本上涨等因素，同时还应扣除资源化利用副产品收益对于处理价格的影响。

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